Co nowego w kontrolach?

W okresie 2014 – 2020 Polska będzie miała do wydania i rozliczenia 72,9 mld euro. Kończący się obecny okres programowania stanowiąc poligon doświadczalny dla beneficjentów ale i też instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie środków, ujawnił wiele luk prawnych i nieprawidłowości.

Najczęstszym narzędziem wykrywania uchybień są oczywiście kontrole. Obok kontroli, instrumentem badającym poprawność wdrożenia zapisów umowy o dofinansowanie jest audyt zewnętrzny. Obowiązek przeprowadzenia audytu wynika bezpośrednio z rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie przeprowadzania audytu zewnętrznego wydatkowania środków finansowych na naukę. W ramach nowej perspektywy finansowej utrzyma się obowiązek przeprowadzenia audytu dla projektów o charakterze badawczo – rozwojowym, którego celem jest uzyskanie racjonalnego zapewnienia, iż wydatki poniesione w ramach projektu są kwalifikowalne, projekt jest realizowany zgodnie z wytycznymi danego programu operacyjnego.

Audyt zewnętrzny będzie wymogiem obligatoryjnym wyłącznie dla projektów, dla których dotacja przekracza 3 mln złotych. Jak zatem będzie wyglądały kontrole w ramach nowej perspektywy finansowej z punktu widzenia przedsiębiorstwa? Czy mamy się czego obawiać? Realizując projekt współfinansowany ze środków unijnych powinniśmy mieć świadomość, tego, że nasze przedsięwzięcie może zostać poddane kontroli przez kilka różnych wyspecjalizowanych bądź powołanych do tego instytucji (obowiązek ten wynika wprost z zapisów umowy o dofinansowanie). Umowa o dofinansowanie literalnie wymienia z nazwy tych agencji.

Warto również zwrócić uwagę na fakt, iż oprócz wymienionych w umowie instytucji, które mają prawo kontrolować projekt, Instytucje powołują dodatkowe zewnętrzne podmioty będące często wyspecjalizowaną firmą doradczą. Kontroli w projekcie należy się spodziewać, wpisać w scenariusz zarządzania przedsięwzięciem. Nie jest to temat, który należy rozpatrywać w kategoriach „czy” a „kiedy” możemy się jej spodziewać. Nowe umowy o dofinansowanie utrzymają zapisy dotyczące obowiązkowi poddania się przez beneficjenta kontroli, zarówno na etapie realizacji projektu jak i na etapie trwałości projektu. Zgodnie z zapisami „Raportu zbiorczego o wynikach kontroli NIK w zakresie wykorzystania środków z budżetu Wspólnot Europejskich w ramach polityki spójności w Polsce” Parlament Europejski od kilku lat wskazuje na potrzebę zwiększenia roli najwyższych organów kontroli w państwach członkowskich w kontrolowaniu wykorzystania funduszy UE w celu poprawy zarządzania środkami wspólnotowymi i uzyskania dodatkowej pewności, że środki finansowe UE są prawidłowo wykorzystywane.

NIK tylko w latach 2004 - 2008 przeprowadziła 70 kontroli dotyczących członkostwa Polski w Unii Europejskiej i wykorzystania przyznanych nam środków finansowych w ramach polityki spójności gospodarczej i społecznej. Plany kontroli w kolejnych latach będą przewidywały zwiększoną ich ilość. Należy się też spodziewać, iż kontrole będą bardziej specjalistyczne, ukierunkowane na zbadania konkretnego zagadnienia. Dla beneficjentów oznacza to więcej kontroli swoich przedsięwzięć. Obszarów podlegających kontroli nie będzie więcej, zasadniczo zmieni się jednak podejście do zbadania wdrożenia zapisów umowy o dofinansowanie. Szczególnym obszarem zainteresowania realizowanych projektów będzie dokładna weryfikacja bezwzględnego przestrzegania warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym monitoringu po realizacyjnego) oraz zgodności tej dokumentacji z wydanym pozwoleniem na budowę dla danej inwestycji. Zgodnie z pismem KE z dnia 10 czerwca 2013r. w nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020 szczególna uwaga będzie zwracana na zasadność wdrożenia działań związanych z klimatem w trakcie realizacji działań inwestycyjnych (dotyczy dużych projektów). Zwiększona ilość kontroli będzie również wynikała z obszaru dot. dokonywanych zamówień w ramach projektu.

Kierunek, w którym idą kolejne zalecenie programowe jednoznacznie wskazują na tendencję zwiększenia kontroli postępowań w projektach, począwszy od podstaw na podstawie których oszacowana wartość zamówienia aż do zawierania zamówień dodatkowych. Prognozy pokazują, że wysokość korekt finansowych w kolejnych latach będzie ponad dwukrotnie większa niż dotychczas. Pozostając w tematyce zmian istotnym jest również fakt, że Beneficjenci Programu POWER oraz programów regionalnych (w zakresie projektów szkoleniowych) będą zobowiązani do ogłaszania swoich zapytań ofertowych na ogólnokrajowej platformie internetowej, na wzór europejskiego TED’a. Obowiązek podawania informacji o zamówieniach ogłaszanych na zasadach konkurencyjnych w jednej ogólnopolskiej bazie umożliwiającej wyszukiwanie takich zamówień zostało już wdrożone przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w zakresie projektów szkoleniowych. Szczęśliwie dla beneficjentów, na gruncie wytycznych programowych pozostała możliwość częściowego wyłączania wydatków z kosztów kwalifikowanych projektu. Oznacza to, że w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie procedury dokonywania zamówień, ew. konsekwencje finansowe uzależniane będą od istoty uchybienia oraz wysokości kary wskazanej za to uchybienie w taryfikatorze. Dokument ten zakłada katalog uchybień dla Beneficjentów, oddzielnie dla tych podlegających i niepodlegających Prawu Zamówień Publicznych. Taryfikator określa katalog potencjalnych nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego postępowania, sposób postępowania w celu skorygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w zależności od etapu, na którym nieprawidłowość zostanie wykryta, tryby odzyskiwania środków, jak również kwestię zasad wyceny ewentualnej szkody. Dokument jednak nie zawiera zamkniętego katalogu możliwych naruszeń w obszarze zamówień. Jeżeli dane naruszenie nie zostało ujęte w katalogu znajdującym się w tabelach „taryfikatora”, należy przyjąć wskaźnik procentowy odpowiadający najbliższej rodzajowo kategorii naruszenia. Przygotowując się do kontroli, szczególnie projektu badawczo – rozwojowego, w którym zostały zakupy zewnętrznych usług badawczych, należy szczególną uwagę zwrócić na konieczność poprawnego udokumentowania poniesionych w tym zakresie wydatków. W tym zakresie najlepiej widać zmianę podejścia samych kontrolerów do badania szeroko rozumianej kwalifikowalności wydatków. Kwalifikowalność wydatków rozliczanych w kategorii „E” tj. zakup usług badawczych uzależniona jest od łącznego spełniania następujących przesłanek:
 udokumentowania poprawnie przeprowadzonej procedury dokonywania wyboru dostawcy, w tym również zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów;
 udokumentowania w sposób umożliwiający ocenę realizacji projektu pod względem finansowym i merytorycznym faktycznego poniesienia i opłacenia wydatku w okresie kwalifikowania kosztów;
 zweryfikowania i zatwierdzenia wydatku przez Instytucję Zarządzającą;  wydatek został poniesiony w związku z realizacją Projektu przez Beneficjenta lub w przypadku realizacji Projektu partnerskiego przez Partnera;
 wydatek został poniesiony w ramach Budżetu Projektu oraz Harmonogramu płatności wg. kwartałów zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie;
 wydatek jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego i jest zgodny z warunkami uznania go za wydatek kwalifikowany określonymi w regulaminie konkursu;
 wydatek został wykazany we wniosku o płatność. W trakcie kontroli projektu dokonywana jest dodatkowo analiza adekwatności wydatku. Analiza ta odbywa się w szczególności na podstawie materialnych wyników przeprowadzonych przez zewnętrznego dostawcę przeprowadzonych badań. Weryfikacji poddawane są trzy aspekty wydatków:
 jakości naukowej wykonanych prac badawczych w tym wykonanych badań przemysłowych i prac rozwojowych; Należy pamiętać, iż charakter wykonanych prac nie może mieć charakteru usług doradczych;
 adekwatności ceny wykonanych badań względem wartości naukowej wykonanych badań;
 braku naruszenia praw własnościowych innych osób; Analiza adekwatności wydatku odbywa się na podstawie materialnych wyników przeprowadzonych badań, tj. na podstawie np. analiz, raportów, opracowań naukowych. Powyższe oznacza, iż protokolarne zestawienie wykonanych badań jest niewystarczająca i może być podstawą do zakwestionowania kwalifikowalności wydatku. Należy pamiętać, iż ocena adekwatności wydatku może być przeprowadzona zarówno w okresie realizacji projektu jak i w okresie jego trwałości. Oznacza to, że Beneficjent powinien, zgodnie z zapisami umowy o dofinasowanie archiwizować wszystkie dokumenty potwierdzające kwalifikowalność danego wydatku, w tym materialne wyniki przeprowadzonych badań. Kontrola projektu pozostanie stałym punktem zarządzania projektem. Również zakres kontrolowanych zagadnień, co do zasady pozostanie bez zmian (obszar kontrolowanych zagadnień wynika bezpośrednio z zapisów umowy o dofinansowanie).

Poniżej prezentujemy LISTĘ SPRAWDZAJĄCĄ do przeprowadzanych kontroli w trakcie realizacji projektu (na miejscu) – minimalny zakres

  • Czy stan zaawansowania projektu przedstawiany we wnioskach o płatność jest zgodny z faktycznie wykonanym zakresem robót (w tym również poprzez oględziny)
  • Czy zakres prac rzeczywiście realizowanych jest zgodny z zakresem projektu określonym w umowie o dofinansowanie/opisie projektu?
  • Czy dokumenty przedkładane przy wnioskach o płatność są zgodne z rzeczywistą oryginalną dokumentacją projektu?
  • Czy na projekt nie pozyskano innych niż zadeklarowane źródeł finansowania, co naruszałoby zasadę zakazu podwójnego finansowania?
  • Czy jest prawidłowy opis oryginału faktury (w celu upewnienia się, że te same wydatki nie zostały uznane za kwalifikowalne w ramach różnych instrumentów wspólnotowych?
  • Czy realizowana jest zasada trwałości projektu (w odniesieniu do założeń przyjętych we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie o dofinansowanie/opisie projektu)?


W przypadku zadeklarowania wkładu niepieniężnego jako kwalifikowalnego w ramach projektu – czy koszt zadeklarowany jako kwalifikowalny spełnia zasadę efektywności? W przypadku wniesienia urządzeń, materiałów (surowców) lub ekspertyz jako wkładu niepieniężnego, beneficjent powinien, podczas kontroli, przedstawić dokumenty potwierdzające zgodność wkładu niepieniężnego z zasadą efektywności. W przypadku wydatków poniesionych na podstawie umów, do których nie miała zastosowania ustawa Pzp oraz tryb przetargu z K.c., czy beneficjent posiada, dokumenty potwierdzające rozeznanie rynku, wskazujące, iż dana usługa/robota/dostawa została wykonana po cenie nie wyższej od ceny rynkowej.

  • Czy beneficjent posiada i stosuje procedury dotyczące: - weryfikacji, czy roboty, usługi i/lub dostawy, za które jest dokonywana płatność zostały rzeczywiście wykonane zgodnie z zawartą umową -przygotowania wniosków o płatność, w tym zasad weryfikacji i poświadczania, czy wszystkie wydatki włączane do wniosku o płatność są zgodne z wytycznymi programowymi - archiwizacji wszelkich dokumentów związanych z realizacją projektu
  • Czy beneficjent posiada udokumentowaną strukturę organizacyjną uwzględniającą zarządzanie projektem?
  • Czy beneficjent posiada i stosuje procedurę zawierania umów, do których nie ma zastosowania ustawa PZP?
    Czy zachowano zgodność z zasadami udzielania pomocy publicznej?
  • Czy zachowano zgodność z zasadami ochrony środowiska ?
  • Czy zostały zrealizowane wszystkie zalecenia z poprzednich kontroli projektu? Pozostałe zagadnienia ogólne (do określenia przed kontrolą)
  • Czy do wydatków kwalifikowalnych nie włączono wypełnienia wniosku o dofinansowanie? Pozostałe zagadnienia związane z kategorią wydatku (do określenia przed kontrolą) Kwalifikacja wynagrodzeń – czy dany pracownik zajmuje się w odpowiednim zakresie (tzn. zakresie deklarowanym przy wnioskach o płatność)?
  • Czy pracownik ma zawartą z pracodawcą (beneficjentem) więcej niż jedną umowę o pracę? Jeśli tak czy kwalifikowana wartość wynagrodzenia pracownika została obliczona zgodnie z wytycznymi?
  • Czy umowa cywilnoprawna zawarta przez beneficjenta z własnym pracownikiem spełnia warunki kwalifikowalności określone w wytycznych? Adaptacja powierzchni biurowej – czy zakres prac wykonany w ramach wydatków kwalifikowalnych miał na celu dostosowanie powierzchni biurowej do potrzeb realizacji projektu? Kwalifikowanie kosztów ogólnych –metodyka obliczenia kosztów ogólnych.
  • Czy nabyta nieruchomość (zarówno zabudowana jak i niezabudowana), jak również nieruchomość w odniesieniu do której nabyto prawo użytkowania wieczystego lub wniesiona jako wkład niepieniężny jest wykorzystywana w zadeklarowanym zakresie wyłącznie na potrzeby projektu?
  • Czy wydatki związane z nabyciem nieruchomości były zadeklarowane jako kwalifikowalne w części dotyczącej nieruchomości nabytej w ramach wydatków kwalifikowanych? Pozostałe zagadnienia związane z kategorią wydatku (do określenia przed kontrolą) W przypadku wykonywania części prac siłami własnymi – weryfikacja efektywności poniesionych wydatków oraz stosowanie oddzielnego i przejrzystego systemu rozliczania tych prac. Pozostałe zagadnienia związane z kategorią wydatku (do określenia przed kontrolą)
  • Czy zakupione przenośne środki trwałe stanowiące część wydatków inwestycyjnych są wykorzystywane na potrzeby projektu i są włączone w rejestr środków trwałych beneficjenta?
  • Czy środki trwałe (w tym wartości niematerialne i prawne) wykorzystywane w okresie realizacji projektu, w przypadku których odpisy amortyzacyjne są kwalifikowalne w ramach projektu, są wykorzystywane na potrzeby projektu, w takiej proporcji w takim stopniu w jakim odpisy amortyzacyjne są uznawane za kwalifikowalne? W przypadku zakupu sprzętu używanego – czy cena sprzętu nie przekracza wartości rynkowej tego sprzętu oraz czy sprzęt posiada cechy wymagane dla eksploatacji projektu i spełnia odpowiednie normy? Pozostałe zagadnienia związane z kategorią wydatku (do określenia przed kontrolą)
  • Czy beneficjent realizuje działania informacyjno-promocyjne?
  • Czy działania informacyjne są prowadzone zgodnie z zasadami obowiązującymi beneficjenta? Pozostałe zagadnienia związane z kategorią wydatku (do określenia przed kontrolą) W przypadku, gdy VAT był uznany za kwalifikowalny – czy beneficjent nie dokonuje czynności opodatkowanych VAT z wykorzystaniem majątku wytworzonego w wyniku realizacji projektu oraz upewnienie się, że nie nastąpiły okoliczności wpływające na kwalifikowalność? Pozostałe zagadnienia związane z kategorią wydatku (do określenia przed kontrolą)
  • Czy wydatki zostały wyraźnie zatwierdzone w umowie o dofinansowanie (opisie projektu)?
  • Czy istnieje i jest stosowany odrębny system księgowy lub odrębny kod księgowy dla wszystkich operacji związanych z realizacją projektu?
  • Czy beneficjent realizuje zasady dotyczące archiwizacji dokumentów? Pozostałe zagadnienia (do określenia przed kontrolą)


Na temat zobowiązań Beneficjenta wynikających z umowy o dofinansowanie, które mogą podlegać kontroli napisano i powiedziano już bardzo wiele. Proaktywność i świadomość zarządcza na tym etapie pozwoli również na optymalne i bezpieczne rozliczanie środków w ramach nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020, pomimo wszystkich ryzyk związanych z planowanymi zmianami.

Autor: Jolanta Kałuska. Senior Compliance Manager w PNO Consultants.