Nowa perspektywa - nowe problemy?

W okresie 2014 – 2020 Polska będzie miała do wydania i rozliczenia 72,9 mld euro. Już teraz wiadomo, że budżet kolejnej siedmiolatki to obok zupełnie nowego scenariusza wydatkowania pieniędzy, będzie również preferował innych niż dotychczas beneficjentów. Kończący się obecny okres programowania stanowiąc poligon doświadczalny dla beneficjentów ale i też instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie środków, ujawnił wiele nieprawidłowości. Jak zatem będzie wyglądało rozliczanie projektów w ramach nowej perspektywy finansowej z punktu widzenia przedsiębiorstwa? Czy mamy się czego obawiać?

Niewątpliwie, podmioty z sektora MSP będąc motorami gospodarki i tworząc 98% PKB Polski będą miały jeszcze więcej możliwości pozyskania dotacji. Komisja Europejska postanowiła, że 4.7 mld euro trafi bezpośrednio do małych i średnich przedsiębiorstw. Czy na etapie rozliczania, przedsiębiorstwa również mogą liczyć na uprzywilejowanie? Na obecnym etapie zaawansowania prac w zakresie negocjowania, rozpisywania nowych instrumentów wsparcia (w ramach trwających konsultacji społecznych) i tworzenia dla nich ram prawnych można wyodrębnić kilka czynników, które w istotny sposób wpłyną na zasady związane z rozliczaniem nowych środków publicznych. Przede wszystkim, na zasady rozliczania projektów w nowej perspektywie finansowej ma fakt, iż zakłada ona decentralizację wdrożenia funduszy europejskich – na poziom regionalny skierowana zostanie znaczna część środków pochodzących z funduszy europejskich. Zgodnie z zapisami projektu Umowy Partnerstwa, na realizację 15 regionalnych programów zostanie przeznaczone ok. 60 proc. funduszy strukturalnych (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny).

W praktyce oznacza to, że instytucjami zarządzającymi będą dotychczasowe regionalne instytucje finansujące, odpowiedzialne m.in. za przeprowadzania kontroli naszych projektów oraz akceptowanie wniosków o płatność (np. POIG 4.4; POIG 1.4). System organizacyjny prawdopodobnie utrzyma możliwość wykorzystania przez Beneficjenta, który nie godzi się z decyzją instytucji I stopnia środków ochrony prawnej w postaci odwołania. W obliczu faktu, iż ponad połowa środków unijnych będzie w rękach instytucji regionalnych warto zastanowić się nad zadbaniem lub usprawnieniem (w przypadki kiedy posiadamy już podpisane umowy o dofinansowanie) naszych relacji z przyszłymi partnerami poprzez np. wskazanie w spółce koordynatora odpowiedzialnego za kontakty z instytucją i zarządzanie naszym projektem lub projektami. Taka strategia działania, ma szczególnie duże znaczenie w obliczu faktu, że dla części Beneficjentów, którzy pozyskali już dotację, okres trwałości nałoży się z nową perspektywą finansowania. Kontrola projektu może mieć miejsce zarówno w okresie realizacji jak i w okresie trwałości projektu. Wykryte uchybienia podczas kontroli końcowej czy też w okresie trwałości projektu mogą skutkować m.in. ograniczonym dostępem do aplikowania o dotacje w ramach nowej perspektywy finansowej.

Przedsiębiorcy, jak żadna inna grupa wnioskodawców wiedzą, że biznes to relacje. Koordynator projektu odpowiedzialny za zarządzanie projektem to wizytówka naszego projektu i bardzo często od niego zależy płynność i poprawność wydatkowania środków. Kolejna bardzo ważna zmiana w zasadach rozliczania projektów w nowej perspektywie wiąże się bezpośrednio z modelem nowych instrumentów wsparcia oraz kierunkiem przeznaczenia nowych środków tj. rozwój działalności badawczo – rozwojowej w przedsiębiorstwach. Z badań Związku Banków Polskich i wielu innych instytucji wynika, że banki niechętnie finansują projekty badawczo-rozwojowe. Powodem jest przede wszystkim zbyt wysokie ryzyko generowane przez takie projekty. I to właśnie te projekty będą miały największe szanse na pozyskanie pomocy bezzwrotnej. W obecnej perspektywie finansowej instrumenty inżynierii finansowej stosowane są w znacznie mniejszym stopniu niż dotacyjne. W perspektywie finansowej 2014-2020 to podejście ulegnie modyfikacji. raporcie Komisji Europejskiej nt. spójności, który zawiera m.in. propozycje zmian w finansowaniu polityki strukturalnej w ramach budżetu na lata 2014- 2020, jako jeden z pięciu instrumentów służących lepszemu wydatkowaniu środków z funduszy strukturalnych podaje się znacznie większe zastosowanie instrumentów inżynierii finansowej, tak zwanych zwrotnych instrumentów finansowych. Zasady funkcjonowania instrumentów finansowych w ramach nowej perspektywy finansowej zakładają: Ø znaczne wzmocnienie roli instrumentów finansowych w systemie wykorzystania środków strukturalnych; Ø dążenie do unifikacji instrumentów finansowych, w tym zwłaszcza poprzez duże preferencje dla instrumentów tworzonych na poziomie Unii, zarządzanym bezpośrednio lub pośrednio przez Komisję (można przewidywać, że będą to przede wszystkim instrumenty wdrażane przez EBI lub EFI); Ø innowacyjne instrumenty inżynierii finansowej mają być głównym instrumentem wsparcia dla przedsiębiorstw i projektów, które prawdopodobnie przyniosą znaczne korzyści finansowe; Ø instrumenty inżynierii finansowej powinny być elastyczne, po to aby stymulować znaczący udziału w instrumentach finansowych prywatnych inwestorów i instytucji finansowych sektora prywatnego, przy odpowiednim podziale ryzyka; Ø instrumenty zwrotne będą współistniały z dotacjami i będą mogły być z nimi łączone (dotacjami na spłatę odsetek i dotacjami na opłaty gwarancyjne);

Kluczową rolę w systemie zarządzania środkami z UE ma szansę odgrywać Bank Gospodarstwa Krajowego. Bank Gospodarstwa Krajowego najlepiej odpowiada typowi instytucji objętemu zapisami w art. 33: „instytucja finansowa z siedzibą w państwie członkowskim, dążąca do osiągnięcia celów interesu publicznego pod nadzorem organu publicznego”. Oznacza to, że instytucja zarządzająca danym programem operacyjnym, w ramach którego zaplanowany jest instrument finansowy, może powierzyć funkcje wykonawcze w zakresie wsparcia tego instrumentu właśnie BGK, przy zastosowaniu odpowiednich przepisów krajowych i wspólnotowych. W przyszłej perspektywie finansowej możliwe będą zatem stosowanie modeli zarządzania bezpośredniego i pośredniego, łącząc różne instrumenty wsparcia. Z uwagi na planowane przechodzenie z narzędzi bezzwrotnego wsparcia, do narzędzi zwrotnych, rozważ się zastąpienia w pewnych obszarach dotacji narzędziami mieszanymi takimi jak: Kredyty umarzalne - jest to szczególny rodzaj narzędzia wsparcia – połączenie zwrotnego z bezzwrotnym. Jest to realne wsparcie dotacyjne, ale przy zachowaniu procedur kredytowych, z narzędzia tego mogą skorzystać tylko tacy przedsiębiorcy, którzy posiadają zdolność kredytową i przejdą odpowiednie procedury weryfikacyjne. Kredyty umarzalne mogą być wypłacane w dwóch trybach. Tryb pierwszy, kredyt umarzalny po spłacie określonej części. Jest ono wprawdzie bezzwrotne, ale odbiorca ostateczny musi najpierw spłacić połowę (jeśli umorzenie wynosi 50%) kredytu. Jeśli odbiorca ostateczny spłacił połowę kredytu, to zapewne założenia biznes planu się sprawdziły w rzeczywistości gospodarczej. Jest to zatem rodzaj wsparcia udzielanego ex post. Wypłacenie wsparcia wpłynie dodatkowo na kolejne inwestycje we wspartej firmie. Wydaje się, iż tak rozumiany kredyt umarzalny morze być alternatywą dla bardzo wielu programów dotacyjnych. Tryb drugi, kredyty spłacane proporcjonalnie - wypłata następuje równocześnie ze spłatami kolejnych rat kredytowych. Jeśli kredyt jest umarzalny w np. 30%, to każda rata kredytowa jest współspłacana na przez odbiorcę ostatecznego oraz pośrednika finansowego wybranego do realizacji zadania. Wstrzymanie spłaty przez odbiorcę ostatecznego oznacza automatyczne zawieszenie spłat przez pośrednika. Tak stosowane narzędzie jest bardziej korzystne dla odbiorcy ostatecznego, ale wiąże się z większym ryzykiem.

Drugim mieszanym narzędziem (bezzwrotnym) wsparcia jest subsydiowanie odsetek wymagającej przejścia procedury bankowej. Narzędzie posiada także pewne cechy kredytów umarzalnych. W miarę spłaty rat kapitałowych kredytu, pośrednik finansowy spłaca za odbiorcę ostatecznego całość lub część raty odsetkowej. Oczywiście wstrzymanie spłaty rat kapitałowych powoduje automatyczne wstrzymanie spłaty rat odsetkowych. To narzędzie pozwala na wprowadzenie na rynek niemal zupełnie darmowego pieniądza dłużnego. Jest dość drogie, gdyż subsydiowanie ma charakter bezzwrotny, ale z drugiej strony jest relatywnie tanie w obsłudze – wszystkie formalności leżą na barkach podmiotu kredytującego. Jest to także narzędzie, które pozwala na multiplikację efektu. Wprowadzenie na rynek 1 mln zł na subsydiowanie odsetek może – przy obecnym poziomie oprocentowania kredytów inwestycyjnych – zaowocować nawet kilkoma mln zł w postaci kredytów. Dobra wiadomością dla przedsiębiorców z punktu widzenia zasad rozliczania projektów w nowej perspektywie, jest utrzymanie kwalifikowalności podatku VAT w projektach podmiotów, u których nie ma możliwości zwrotu podatku VAT. Katalog kwalifikowanych kategorii wydatków pozwoli zatem refundować podatek VAT dot. poniesionych wydatków w ramach projektu. Istotna zmianą jest również to, że nowe regionalne programy pomocowe, z których będą mogli korzystać m.in. przedsiębiorcy będą instrumentami dwu-funduszowymi, co oznacza, że z ich środków firmy będą mogły współfinansować nie tylko inwestycje „twarde” ale i też sfinansować szkolenia. Jednym z obszarów, w ramach których planowane zmiany będą głównie w wymiarze ilościowym to kontrole projektów. Nowe umowy o dofinansowanie utrzymają zapisy dotyczące obowiązkowi poddania się przez beneficjenta kontroli. W nowej perspektywy jeszcze większy nacisk zostanie położony na sprawdzenie poprawności wydatków. Dla beneficjentów oznacza to więcej kontroli swoich przedsięwzięć. Wynika to m. in.z faktu, że parlament Europejski od kilku lat wskazuje na potrzebę zwiększenia roli najwyższych organów kontroli w państwach członkowskich w kontrolowaniu wykorzystania funduszy UE w celu poprawy zarządzania środkami wspólnotowymi i uzyskania dodatkowej pewności, że środki finansowe UE są prawidłowo wykorzystywane.

Również w wymiarze upoważnionych do przeprowadzenia kontroli organów nie będzie większych zmian. Spośród agencji, które mają prawo dokonywania kontroli projektów unijnych są podmioty pełniące funkcje Instytucji Wdrażających oraz Instytucji Zarządzających, w zależności od programu operacyjnego są to m.in: Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Ministerstwo Gospodarki, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Warto również wspomnieć o wyspecjalizowanych do tego instytucjach: Komisja Europejska – audyty, Europejski Trybunał Obrachunkowy (Traktat Brukselski), OLAF – Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, Instytucja Audytowa, Instytucja Certyfikująca, Najwyższa Izba Kontroli, Urząd Zamówień Publicznych, Urzędy Kontroli Skarbowej (noty sygnalizacyjne), Regionalne Izby Obrachunkowe. Szczególnym obszarem zainteresowania realizowanych projektów będzie dokładna weryfikacja bezwzględnego przestrzegania warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym monitoringu porealizacyjnego) oraz zgodności tej dokumentacji z wydanym pozwoleniem na budowę dla danej inwestycji. Zgodnie z pismem KE z dnia 10 czerwca 2013r. w nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020 szczególna uwaga będzie zwracana na zasadność wdrożenia działań związanych z klimatem w trakcie realizacji działań inwestycyjnych ( dotyczy dużych projektów). Zwiększona ilość kontroli będzie również wynikała z obszaru dot. dokonywanych zamówień w ramach projektu. Kierunek, w którym idą kolejne zalecenie programowe jednoznacznie wskazują na tendencję zwiększenia kontroli zamówień w projektach, począwszy od podstaw na podstawie których oszacowana wartość zamówienia aż do zawierania zamówień dodatkowych. Prognozy pokazują, że wysokość korekt finansowych w kolejnych latach będzie ponad dwukrotnie większa niż dotychczas. Obok kontroli, instrumentem badającym poprawność wdrożenia zapisów umowy o dofinansowanie jest audyt zewnętrzny.

Obowiązek przeprowadzenia audytu wynika bezpośrednio z rozporządzenia Ministra Nauki i szkolnictwa Wyższego z w sprawie przeprowadzania audytu zewnętrznego wydatkowania środków finansowych na naukę. W ramach nowej perspektywy finansowej prawdopodobnie utrzyma się obowiązek przeprowadzenia audytu dla projektów o charakterze badawczo – rozwojowym, którego celem jest uzyskanie racjonalnego zapewnienia, iż wydatki poniesione w ramach projektu są kwalifikowalne, projekt jest realizowany zgodnie z wytycznymi danego programu operacyjnego. Pozostając w tematyce zmian w zakresie dokonywania zamówień (również tych dotyczących audytorów) istotnym jest również fakt, że Beneficjenci będą zobowiązani do ogłaszania swoich zapytań ofertowych na ogólnokrajowej platformie internetowej, na wzór europejskiego TED’a. Obowiązek podawania informacji o zamówieniach ogłaszanych na zasadach konkurencyjnych w jednej ogólnopolskiej bazie umożliwiającej wyszukiwanie takich zamówień zostanie w pierwszej kolejności zastosowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w zakresie projektów szkoleniowych w ramach nowego programu POWER. Mamy nadzieję, że w nowej perspektywie, nie tylko w ramach nowego Programu Infrastruktura i Środowisko będzie możliwość tylko częściowego wyłączania wydatków z kosztów kwalifikowanych projektu. Obecnie, w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie procedury dokonywania zamówień, konsekwencje finansowe uzależniane są od programu w ramach którego przedsiębiorca realizował projekt. W POIiŚ funkcjonuje taryfikator, który pozwala na korektę częściową a nie tak jak to funkcjonuje w POIG korektę 100%.

Przyjmując perspektywę przedsiębiorcy, horyzont sukcesu w kontekście pozyskania zewnętrznego wsparcia finansowego wymierzają kończący się okres programowania oraz nowa perspektywa finansowa 2014 – 2020. Finalny sukces uwarunkowany jest efektywnym zarządzaniem projektami na wszystkich etapach ich realizacji. Laur zwycięstwa jest efektem przemyślanej, strategicznej współpracy sfinalizowanej wraz z zakończeniem okresu trwałości projektu. Proaktywność i świadomość zarządcza na tym etapie pozwoli również na optymalne i bezpieczne rozliczanie środków w ramach nowej perspektywie finansowej 2014 – 2020, pomimo wszystkich ryzyk związanych z planowanymi zmianami.

 
Artykuł chroniony jest prawem autorskim. Wszelkie prawa, w tym prawo Autora -  zastrzeżone. Jakiekolwiek rozpowszechnianie bez zgody PNO CEE jest zabronione.
Tytuł ANG: 
New perspective - new problems?
Data publikacji: 
26.11.2013